金桥法谈 | 疫情下的广州城市更新
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疫情
据广州市人民政府新闻办公室疫情防控通报及相关媒体报道：2022年10月22日，广州市海珠区桂田片区发现海珠区此轮疫情首例阳性病例；2022年10月23日，一路之隔的客村片区也发现阳性病例。随即，客村片区被划定为临时管控区；2022年10月25日，广州市人民政府新闻办公室举办疫情防控新闻发布会现场通报，经流调发现，阳性个案活动较为活跃，涉及城中村聚集传播。至此，疫情传播链条逐渐指向海珠区客村、康乐、鹭江等城中村片区。
截至2022年11月18日公布的数据，广州市2022年11月17日0至24时单日新增9244例新冠病毒本土感染者（含确诊255例，无症状感染8989例）。其中，17日海珠区单日新增9008例（含确诊及无症状感染者），新增感染者仍高度集中在凤阳街康鹭、南洲街大塘、华洲街龙潭等城中村高风险区，高风险区域内疫情上升势头仍未出现拐点。
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本轮疫情的中心——城中村
广州除了高楼大厦林立，还分布着一个个的城中村，几乎每个城中村都蜗居着数以万计的打工人，海珠区的鹭江村和康乐村号称广州中心区最贵城中村，有上万家服装加工厂，十几万人员在此工作和生活，人口密度特别大。大量的人群在这里上下班，人头涌动的街道上，几乎人与人都是擦肩而过。这时候只要有人感染，传播速度极快这一点也就不难理解。城中村成为这次防疫的中心及难点，可以说是最可怕的事情，为彻底地解决这些问题和消除隐患，广州的城中村改造势在必行。
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广州城市更新的尴尬
自2021年房地产企业频繁暴雷、叠加住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（〔2021〕63号）文的调控，房地产行业持续下行以来，广州的城中村改造经历了一波较大的调整和阵痛。城中村改造项目最大的难点在于“算不过账”，改造成本及收益无法平衡。现在广州市场上的旧村改造项目多数面临着企业没钱推进或因政策不明，推进意愿缓慢的尴尬处境。之前参与旧村改造的房地产开发企业要么在选择“躺平”，要么在等待政策回暖，或是出售存量资产与改造项目以求自救，城中村改造的进度和速度大幅降低。
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新政赋能
令人欣慰的是，近期，广州城市更新有回暖和提速的趋势。其中，2022年11月16日，广州市住房和城乡建设局发布了《广州市旧村改造村集体经济组织决策事项表决指引》（穗建规字（2022）12号），在明确旧村改造事宜的表决事项；城市更新工作领导小组的审定权利、集体建设用地转国有建设用地及补偿安置方式的表决内容和格式要求、成员大会决议的表决通过比例等内容进行了细化和作出了新的规定，赋能广州城市更新的提质提速，我们将此次政策调整的内容整理如下文。
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政策比对及亮点
《广州市旧村改造村集体经济组织决策事项表决指引》（穗建规字（2022）12号，以下简称《表决指引》（2022版）），对比之前发布的《广州市城中村改造村集体经济组织决策事项表决指引》（穗建规字（2021）5号，以下简称《表决指引》（2021版）），《表决指引》（2022版）修改主要体现在以下方面：
01
明确就旧村改造事宜的表决事项，当村集体经济组织的章程和《表决指引》政策同时都有规定时，按照“就高不就低”的原则进行适用。
《表决指引》（2021版）规定对于表决事项，如果村集体经济组织的章程有规定的，按照章程规定进行表决，如果章程规定不明确的，参照政策执行。
《表决指引》（2022版）将上述规定修改为，如果村集体经济组织的章程对于表决的要求高于政策规定的，按照章程规定执行；如果村集体经济组织的章程对于表决的要求低于政策要求的，或者章程规定不明确的，则适用政策指引。
对比两版指引的规定，可见《表决指引》(2022版)明确当集体经济组织的章程和政策指引对于表决事项都有规定时，按照“就高不就低”的原则进行选择适用。
02
明确有审定权的城市更新工作领导小组对已经村集体经济组织成员大会表决通过的实施方案具有否决权。
《表决指引》（2021版）规定在项目实施方案提交城市更新工作领导小组审议前，村集体经济组织可以召开成员大会对实施方案进行表决，也可以召开成员代表会议进行表决，如果是召开成员代表会议表决的，那么在城市更新工作领导小组审议通过并批复后，再组织召开成员大会进行表决。
《表决指引》（2022版）在前版规定的基础上，对以下两点做了进一步详细的规定，
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明确了城市更新工作领导小组的层级，必须是有审定权的城市更新工作领导小组，即为市城市更新工作领导小组，或者经授权有审定权的区级城市更新工作领导小组，如黄埔区、南沙区、增城区等区一级城市更新工作领导小组具有审定权；
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明确了城市更新工作领导小组的否定权，即当村集体经济组织在城市更新工作领导小组审议前召开了成员大会对实施方案进行表决，如果城市更新工作领导小组对表决通过的实施方案中复建安置或者融资布局和面积提出重大修改意见的，城市更新领导小组有权否定前次表决结果，村集体经济组织应当对实施方案按照城市更新工作领导小组意见进行修改后重新组织表决。
另外值得一提的是，2022年8月30日广州开发区城市更新局发布的《广州市黄埔区旧村改造村集体经济组织决策事项表决实施指引》（穗开更新规字（2022）1号，以下简称《黄埔区表决指引》）第二条关于实施方案表决时间的规定是在区城市更新领导小组全体会议审议通过项目实施方案后、正式批复前，此节点与《表决指引》（2022版）规定的实施方案表决时间为提交城市更新领导小组会议审议前组织表决的节点略有不同。
03
增加对集体建设用地转国有建设用地及补偿安置方式的表决内容和格式进行统一要求。
《表决指引》（2022版）在《表决指引》（2011版）的基础上，根据已经实施的《广东省自然资源厅关于印发<广东省“三旧”改造标图入库和用地报批工作指引（2021年版）>的通知》（粤自然资函〔2021〕935号），增加关于对集体建设用地转国有建设用地及补偿安置方式的表决的内容、格式按照935号文的要求执行的内容。
04
新增村集体物业表决的要求
《表决指引》（2011版）只规定了私人物业拆迁补偿安置方案的表决需经过被拆迁安置村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80%以上表决通过，对集体物业的拆迁补偿安置方案表决没有进行规定。《表决指引》（2022版）填补了这一空白，《表决指引》（2022版）第五条除了保留原来关于私人住宅拆迁补偿安置方案的表决事宜的规定外，增加村集体物业的拆迁补偿安置方案需通过村集体经济组织召开成员大会表决通过。
05
将成员大会决议的表决通过比例提高到经到会人员2/3以上
《表决指引》（2022版）规定旧村改造意愿、项目实施方案、村集体建设用地转国有建设用地及补偿安置方式，村集体物业的拆迁补偿安置方案等事项进行表决，如果村集体经济组织采用召开成员大会的方式对旧村改造的事宜进行表决，到会人数需达到具有选举权成员半数，或本组织2/3以上的户代表，所作决定应达到到会人员的2/3以上同意。该条相较于《表决指引》（2021版），采用召开成员大会方式对旧村改造事宜进行表决，所作决定应达到到会人员的一半以上同意的规定，《表决指引》（2022版）对于成员大会决议表决通过比例的要求大大提高。
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结束语
本次新政发布于广州城中村疫情爆发之际，意义重大。我们衷心希望疫情早日散去，还社会与人们一个欣欣向荣、繁华富裕的广州。我们也期待，此次疫情过后，广州城中村改造再无阻力，城市发展迎来新篇章。
供稿 | 喻浩 杨丽
编辑 | 罗影璇
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